检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，维护国家利益和社会公共利益，保障法律统一正确实施的重要方式，是人民检察院助力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。2019年，各级检察机关深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深刻把握新时代检察工作的新定位，大力更新法律监督理念，认真执行《人民检察院组织法》和《人民检察院检察建议工作规定》《检察建议督促落实工作统管办法》规定的各项制度，不断加强和规范检察建议工作，切实把检察建议做成刚性、做到刚性，取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。为充分发挥优秀典型检察建议的示范作用，最高人民检察院经组织各省级院推荐、专家评审和征求相关中央国家机关意见，评定了2019年全国检察机关社会治理类优秀检察建议，其中《甘肃省人民检察院就金融机构风险防范问题向某省级金融机构制发检察建议》入选。
甘肃省人民检察院就金融机构风险防范问题向某省级金融机构制发检察建议
【基本情况】
2017年7月至2018年9月，甘肃省永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查，该系列案件涉案本金9355万元，利息5078万元。甘肃省人民检察院对此12起案件进行了调卷审查，发现该12起案件反映出某金融机构内部存在以下明显管理漏洞：一是贷款三查制度流于形式；二是贷款发放逆程序操作，存在先发放贷款后审批情况；三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假，违反了《中华人民共和国商业银行法》《国务院关于农村金融体系改革的决定》及中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》等规定。经与某金融机构的上级单位某省级金融机构及该金融机构进行座谈，进一步深入了解发案原因、过程等情况，向案发单位的上级单位某省级金融机构发出检察建议，建议某省级金融机构指导地方金融机构开展行业内部整治，健全、落实金融机构内部监管机制，提高金融机构防范金融风险能力，加强金融机构员工管理。
【制发过程】
2017年7月至2018年9月，某金融机构集中爆发多起涉及信贷业务的刑事案件，涉案资金数额巨大，给该金融机构造成了重大损失。为稳妥处理这批案件，2019年5月，根据检察长要求，甘肃省检察院派出办案指导组，赴临夏州和永靖县对该批案件调卷审查。在案件审查中，办案指导组发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞，可能引发新的金融风险，需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。考虑到因原理事长雷某贪贿案造成的恶劣影响和严重后果，某省级金融机构当前处于一个特殊阶段，面临的困境和难题不少，需要检察机关给予大力支持，2019年6月，甘肃省检察院决定在对某金融机构系列案件加强督导的同时，向某省级金融机构制发检察建议，帮助其整章建制，堵塞漏洞，化解风险，渡过难关。为将检察建议做成刚性，达到建议单位和被建议单位之间的双赢，甘肃省检察院派员先后与某省级金融机构及其分支机构进行了座谈，共同研究、梳理某省级金融机构内部管理和机制设置中存在的问题，保证了检察建议的准确性和可行性。7月初，检察建议书初稿完成，甘肃省检察院法律政策研究室对初稿进行了审核，对文书内容进行了法律审核，从加强文书规范性、说理性等方面，提出了修改意见。后经向某省级金融机构征求意见，多次修改完善，检察长对检察建议书进行了审核签发。2019年8月6日，甘肃省检察院党组副书记、副检察长带队向某省级金融机构理事长宣告送达了检察建议书。
【被建议单位回复和采纳情况】
2019年11月11日，某省级金融机构以《关于贯彻落实甘肃省人民检察院检察建议书相关情况的报告》向甘肃省检察院回复落实情况，全部采纳了检察建议书中的四项建议内容，提出了六条落实措施。
【跟踪督促和落实情况】
某省级金融机构开展了查风险、查隐患、查漏洞、查行为的“四排查”活动，对各业务、各条线，尤其信贷领域开展金融乱象排查整顿；规范理事会运行机制，对“三重一大”事项全面监督，同时在白银等7地增设审计小组；制定多项制度，强化管理的规范化、信息化，成立贷款咨询评估专家小组；多措并举强化全体干部职工遵纪守法意识和合规经营理念。甘肃省检察院将结合案件办理，就检察建议落实效果与某省级金融机构长期保持联系，通报工作进展，加大赃款追缴，协商内部涉案人员处理，督促管理机制落实到位，为甘肃省金融业务健康发展和金融秩序稳定创造良好条件。
【效果和意义】
2017年9月，某省级金融机构原理事长雷某以受贿罪、巨额财产来源不明罪被依法查处。雷某在担任某省级金融机构理事长的十年期间，利用职务便利，违规插手和干涉贷款审批、汇票承兑、授信业务及干部选拔，多名干部牵涉行贿、违规发放贷款，金融机构内部金融乱象频出，资金损失严重，对外形象和声誉遭受很大损害，危害后果十分严重。某金融机构系列案件的发生与此情况密切关联。在某省级金融机构面临艰难之际，甘肃省检察院发出的检察建议书提出指导地方金融机构开展行业内部整治、健全落实金融机构内部监管机制、提高金融机构防范金融风险能力、加强金融机构员工管理的四项合理化建议，既为金融机构整顿秩序，严格监管开出一剂“良方”，又为金融机构提振精神、走出困境、重塑形象撑腰鼓劲，彰显了检察机关在服务甘肃省金融健康发展，防范化解重大金融风险中应有的政治站位和责任担当。
本案的典型意义在于：
一是为严格遵循检察建议规范化流程提供了典范。该案检察建议在制发程序上，严格遵循《人民检察院检察建议工作规定》和《甘肃省人民检察院关于规范和加强检察建议工作的实施意见》规定的流程，调查核实不打折扣，审核审签不走过场，与被建议单位沟通、向被建议单位征求意见深入、耐心，宣告送达注重方式、场合、效果；在制发形式上，严格按照《人民检察院检察建议工作规定》规定的文书内容和《人民检察院检察建议法律文书格式样本》规定的文书格式制作检察建议书，法律政策研究部门在审核过程中，详细指出了文书制作中格式不够规范、内容不够集中、说理不够透彻、依据不够充分、建议与问题对应性不够强、语言不够简洁等问题，分管检察长、检察长在审核审签文书过程中，多次对修改完善提出建议，正式检察建议文书相比提交审核稿，篇幅减少了一半，不仅依法有据，而且规范性、说理性均有了大幅提升，审核程序对保证文书质量发挥了重要作用。
二是为制发社会治理类类案检察建议提供了典范。该案检察建议是在系统梳理、深入研究了某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪案件的共同特点、共同问题基础上制作的，案情高度概括，问题精准直接，依据充分明确，建议简明扼要，语言平实专业，为如何加强类案检察建议文书的针对性、说理性，提供了有益范本。
三是为类案检察建议如何“做成刚性”“做到刚性”提供了典范。该案办案程序规范，提升了检察司法的公信力；办案质量过硬，保证了检察建议的精准性；检察机关与被建议单位沟通顺畅，检察建议宣告送达、跟踪督促有力扎实，确保了检察建议的采纳和效果。
【检察建议书】
甘肃省人民检察院检察建议书
甘检建〔2019〕1号
某省级金融机构：
本院经对某金融机构集中爆发的12起案件调卷审查，发现某金融机构内部存在明显管理监督漏洞，可能引发新的金融风险，需要行业主管部门进一步加强和改进监管工作。
2017年7月至2018年9月，永靖县公安局和临夏州公安局陆续对某金融机构发生的12起涉及贷款业务的刑事犯罪立案侦查，该系列案件涉案本金9355万元，利息5078万元，合计1.4433亿元。其中，经检察机关审查逮捕的崔某涉嫌骗取贷款案、刘某涉嫌骗取贷款案和刘某某涉嫌骗取贷款案，均是采取提供虚假贷款资料，借用他人身份证明或冒用他人签名的手段获取大额贷款，截至案发前大部分贷款未予归还。上述事实，有书证、证人证言、犯罪嫌疑人供述等证据证实。目前，检察机关对崔某以骗取贷款罪批准逮捕，对案件涉及的某金融机构工作人员刘某以违规发放贷款罪批准逮捕。同时，涉案的其他某金融机构工作人员王某等五人被公安机关以涉嫌违规发放贷款罪取保候审。其余案件尚在公安机关侦查环节。
经对12起案件调卷审查，发现其他案件情形与上述三案基本一致，同时还发现某金融机构内部存在明显管理漏洞：一是贷款三查制度流于形式。刘某某涉嫌骗取贷款一案中，某金融机构未对刘某某申请9笔贷款的贷款人资格、贷款用途、贷款资料和偿还贷款能力进行核查，就发放贷款3410万元，致使3190万元未能归还。二是贷款发放逆程序操作，存在先发放贷款后审批情况。贷款人仅向某金融机构提交身份证明材料，贷款就能发放，而后贷款人才补报虚假贷款资料，出现信贷管理系统审批时间早于纸质资料审批时间现象。这一情况在崔某案、刘某案、刘某某案中均有体现。三是某金融机构工作人员参与贷款资料造假。刘某某案中，某金融机构杨塔分支机构工作人员在两笔贷款发放中，存在与贷款人共同补报虚假资产证明的情况。四是某金融机构法人代表严重侵害法人权益。在卷证据表明，某金融机构原理事长马某对于案件中大部分冒名贷款、关联贷款负有不可推卸的责任。刘某某案中，有6名证人证实贷款违规发放是马某事先安排或授意。在其他案件中也存在相同情况；五是某省级金融机构原理事长雷某受贿案在金融机构内部造成的恶劣影响和负面效果还未完全消除。
鉴于以上问题，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，提出如下建议：
（一）指导地方分支机构开展行业内部整治。根据《中华人民共和国商业银行法》等相关规定，建议主管单位强监管、治乱象、严问责，指导、督促地方分支机构以规范信贷业务、治理金融乱象为内容，开展业内隐患自查、风险定期排查和专项整治工作，重点检查是否严格执行贷款三查制度，在贷前、贷中、贷后不同阶段是否从严把关，是否将审贷分离制度、贷款审批委员分工负责制度落实到位，贷款资金是否真正流向实体经济，对发现的严重违反金融管理法律法规的直接责任人员和管理人员严肃问责，涉嫌犯罪的及时移交有关机关查处。
（二）健全、落实该金融机构内部监管机制。根据《国务院关于农村金融体系改革的决定》，该金融机构建立了社员代表大会、理事会、监事会三权分立的核心治理制度。但在实践中，该金融机构“三会”制度形同虚设，理事会和监事会的规范制度没有建立，理事会受到上级控制，监事会流于形式，无法发挥有效的内部监管，这点在雷某受贿案和某金融机构系列案件中有充分体现。建议进一步规范理事会运行机制，明确理事长权限范围，落实监事会制度，真正发挥监事会对理事会的内部监管作用。
（三）提高该金融机构防范金融风险能力。建议按照中国人民银行《进一步完善和加强金融机构内部控制建设的若干意见》，制定切实可行的风险管理制度，进一步细化风险防控操作流程，充分运用现代化信息手段加强风险防控；对该金融机构内控机制、流程开展科学化评估，对潜在风险做出预判，提高对各类金融风险的预警能力；加强政策方针研究，强化对贷款行业甄别，降低不良贷款形成；建立健全信用评估体系，通过信用风险评估完善风险预警，减少风险事件。
（四）加强该金融机构员工管理。建议加强员工法治教育，通过学习相关金融法律法规，剖析违法犯罪典型案例，增强员工自律意识和法治观念，确立行为底线，划定行为红线，绷紧行业“高压线”；建议对关键岗位员工加大风险防控教育培训，使其掌握正确风险防控手段，保持对风险警惕，具备应对风险能力；注重员工职业道德培养，树立诚信、合规、尽职的职业价值理念，提高员工整体素质和职业道德水准；建立风险防范考评机制，将风险防控考核纳入员工日常考评，提高员工参与风险防控工作的主动性。
对检察建议书有异议的，请自收到检察建议书之日起十日内提出；如无异议，请将落实情况于收到检察建议书后两个月内书面回复本院。
2019年8月2日
